Bu mexanizm dünya təcrübəsində büdcə xərclərinin şəffaflığını təmin edən ən vacib silahdır - MÜSAHİBƏ


Bu mexanizm dünya təcrübəsində büdcə xərclərinin şəffaflığını təmin edən ən vacib silahdır -


Azərbaycan hökuməti 2016-cı ildən ölkədə nəticə əsaslı büdcə tərtibatına hazırlıqlara başlayıb. Bu istiqamətdə bir sıra mühüm addımlar atılsa da, iqtisadçı-ekspert Rövşən Ağayev prosesin ləng getdiyini bildirir. Onunla nəticə əsaslı büdcənin Azərbaycanda büdcə prosesinə təsirləri, büdcə xərcləmələrində yaradacağı gözlənilən dəyişiklikləri barədə olan söhbətimizi təqdim edirik.



- Rövşən bəy, nəticə əsaslı büdcə nə deməkdir və Azərbaycandakı büdcə sistemindən nə ilə fərqlənir?

- Təəssüf edirəm ki, bu mövzu mətbuatın və ictimaiyyətin diqqətindən bir qədər kənarda qalıb. Burada da düşünürəm ki, hökumət günahkardır, çünki prosesi qapalı aparırlar, halbuki bu, hökumətin xeyrinə olan bir məsələ olduğuna görə açıq işləməlidilər. Məsələ burasındadır ki, 2016-cı ildə yol xəritələrində nəticə əsaslı bücəyə keçidlə bağlı müddəalar var. Ənənəvi büdcə yalnız tədbir və fəaliyyətlərin maliyyələşdirilməsi prinsipinə əsaslanır. Yəni vəsaitlər bu layihəyə bu qədər, bu fəaliyyətə bu qədər prinsipi ilə bölüşdürülür. Nəticə əsaslı büdcədə isə vəsaitlər görülən işlərdən əldə olunacaq nəticələr əsasında bölünür. Belə büdcədə nəticələr öncədən proqnozlaşdırılır. Tutalım ki, məktəbəqədər təhsilə bu qədər vəsait ayırırıq, 3 ildən sonra belə təhsillə əhatəolunma səviyyəi indiki həddən bu qədər fərqlənəcək. Yaxud orta təhsilə bu qədər pul ayıracağıq, 1, 2 və ya 3 ildən sonra 9 illik təhsildə ən yüksək bal toplayanların sayı nə qədər artacaq. Və ya 17 yaşdan universitet qazananların sayı bu qədər artacaq – hazırda bizim tədqiqatlarımız göstərir ki, orta məktəbi bitirən ili cəmi 20 faiz abituriyent universitetə qəbul ola bilir. Yəni büdcə vəsaitləri nəticələri əvvəlcədən proqnozlaşdırılan proqramlar əsasında bölüşdürüləcək. Bu zaman nəticələri ölçmək və ayrılan vəsaitlərin nə qədər effektiv xərcləndiyini qiymətləndirmək mümkün olacaq.

Biz iqtisadçı-alim Azər Mehtiyevlə birlikdə Azərbaycan vətəndaş cəmiyyəti adından ilk dəfə 2008-ci ildə nəticə əlaslı büdcə ilə ağlı tədqiqat apardıq. 2014-cü ildə onu daha da təkmilləşdirərək konkret təkliflər hazırladıq. Yəni dediyim odur ki, hökumət 2016-cı ildə bu qənaətə gələndə biz artıq neçə illər əvvəl konkret təkliflərimizi açıqlamışdıq.

- Hökumət nəticə əsaslı büdcəyə keçidlə bağlı hansı addımlar atıb indiyədək?

- Yol xəritəsində məsələ qoyulduqdan sonra Azərbaycan hökuməti onun icrası istiqamətində bəzi vacib addımlar atmağa başladı. 2018-ci ilin fevralında ölkə prezidenti ortamüddətli xərclər çərçivələrinin müəyyənləşdirilməsi qaydalarını təsdiqlədi. Daha sonra 2018-ci ilin dekabrında Nazirlər Kabinetinin qərarı ilə büdcə təşkilatlarının strateji planlarının hazırlanması qaydaları qəbul olundu. Bu, artıq nəticə əsaslı büdcəyə keçid üçün yuxarıdan aşağı büdcələşmə və aşağıdan yuxarı büdcələşmə deyilən bir mexanizmin ərsəyə gətirilməsinə hüquqi baza yaradır. Yuxarıdan aşağı büdcələşmə odur ki, hökumət ortamüddətli xərclər çərçivəsində növbəti il və ondan sonrakı 3 illik dövr üçün büdcənin makroiqtisadi parametrlərini müəyyənləşdirəcək. Bu, ölkənin əsas xərc prioritetlərinin müəyyənləşdirilməsi olacaq. Qaydalara əsasə 5-7 belə prioritet müəyyənləşdirə bilər. Strateji planlaşma isə büdcədən vəsait alan təşkilatların özlərinin 4 illik(növbəti il və ondan sonrakı 3 il) büdcə parametrlərini müəyyənləşdirməsidir.

2019-cu ilin fevral ayında prezidentin fərmanı ilə ortamüddətli xərc planlaşdırması üçün 3 sektor pilot olaraq seçildi. Bunlar kənd təsərrüfatı, təhsil və ekologiyadır.

Nəhayət, Maliyyə Nazirliyinin kollegiyasının qərarı ilə 2020-ci ilin fevral ayında ortamüddətli xərc çərçivələrinin təşkilatlar səviyyəsində tətbiqi ilə bağlı təlimatlar təsdiqləndi. Maliyyə Nazirliyi iki böyük tədbir təşkil edərək, büdcə təşkilatlarının bu planlaşmanı necə aparmalarına dair məlumatlandırma həyata keçirdi. Nazirlik 3 pilot qurumda nəticə əsaslı büdcəyə keçidinin başlanması üçün zəruri olan addımları atır. Bu keçidin 2021-ci ildə baş tutması nəzərdə tutulur.

- Çıxışlarınızda prosesin ləng getdiyini deyirsiniz. Nəyi nəzərdə tutursunuz?

- Düşünürəm ki, 2016-cı ildə yol xəritəsi imzalanandan dərhal sonra prosesi başlatmaq lazım idi. Halbuki ilk hüquqi sənədlər xəritələr qəbul olunandan iki il sonra imzalandı. Bu sənədlər ən geci 2017-ci ilin sonunadək tam hazır olmalı, 2018-ci ilin əvvəlindən pilot seçilən sektorlarda keçid başlanmalı idi. Proses kifayət qədər ləng gedir. Digər tərəfdən, bu sahədə bacarıqları olan vətəndaş cəmiyyəti ilə daha sıx işlənməlidir. Düzdür, bizimlə əməkdaşlıq edirlər, lakin hesab edirəm ki, vətəndaş cəmiyyətində bu sahədə biliyi-bacarığı olan insanlar çoxdur və prosesi sürətləndirmək üçün xarici ekspertlərlə yanaşı, onların da imkanlarından aktiv şəkildə istifadə olunmalıdır.

- Rövşən bəy, Azərbaycanda büdcə ilə bağlı ən böyük problem şəffaflıq hesab olunur. Nəticə əsaslı büdcəyə keçid şəffaflığı nə dərəcədə təmin edəcək?

- Bu mexanizm dünya təcrübəsində büdcə xərclərinin səmərəliliyini, şəffaflığını təmin edən ən vacib silah hesab olunur. Amma bir şərtlə ki, formal xarakter daşımasın. Şəffaflığı niyə təmin edəcək? Bu, elə mexanizmdir ki, bütün xərclərin detalları ilə ortada olmasını tələb edir. Yəni hansısa bir xərci açmadan nəticə əsaslı büdcədən danışmaq mümkün deyil. Məsələn, təhsil xərclərini götürsək, hər bir məktəb üzrə xərclərin istiqamətləri tam açıqlanmalıdır. Nəticə əsaslı büdcə tələb edir ki, büdcə yalnız yuxarıdan aşağı deyil, həm də aşağıdan yuxarı tərtib olunsun. Bu o deməkdir ki, büdcədən vəsait alan hər bir subyekt onu hara xərcləyəcəyini əvvəlcədən açıqlamalıdır ki, sonra həmin vəsaitin necə xərcləndiyini qiymətləndirmək mümkün olsun. Bunun üçünsə həmin subyektlər, məsələn, məktəblər öz büdcələrini tərtib etməlidilər. Bu prosesə bütün əlaqədar qruplar – valideynlər, yerli QHT-lər də cəlb olunmalıdır. Hazırda vəziyyət belədir ki, nəinki hansısa məktəb üzrə, heç hansısa bir rayon üzrə orta təhsil xərclərini tapmaq mümkün deyil. Bu məlumatı heç kim açıqlamır. Amma nəticə əsaslı büdcəyə keçildikdən sonra belə olmayacaq.
Nəticə əsaslı büdcədə büdcənin müzakirə formatı da tamam dəyişiləcək. Artıq indiki kimi, bir baş nazir, bir maliyyə naziri gəlib müzakirələrdə iştirak etməyəcəklər. Büdcədən vəsait istəyən bütün mərkəzi qurumların rəhbərləri gəlib öz büdcələrini, strateji planlarını təqdim edib, detallı məlumatlar açıqlayaraq, onu müdafiə edəcəklər. Vəsaitlər proqramlar üzrə ayrılacaq. Türkiyədə bu proses çox mükəmməl aparılır.

Üstəlik, hər bir qurum üzrə 1 illik performans proqramları da açıqlanacaq. Yəni 3 illik strateji proqramdan əlavə, bir illik performans proqramı da hazırlanacaq. Hər bir proqram üzrə işçi heyətin xərclərinə qədər bütün məlumatlar detallı açıqlanacaq. Azərbaycan hökuməti bu prosesi başladıb, düşünürəm ki, artıq geriyə yol yoxdur və bundan sonra ən pis halda keçid prosesini yubada bilərlər.

- Dediklərinizdən belə məlum olur ki, nəticə əsaslı büdcəyə keçid həm də parlamentin peşəkar olmasını tələb edir: təqdim olunacaq proqramları qiymətləndirmək, analiz etmək üçün.

- Bəli, çox doğrudur. Mən buna görə təəssüf edirəm ki, yeni parlamenti mümkün olduğu qədər peşəkarlardan ibarət olmadı. Texnokrat bir hökumətin qarşısına çıxacaq səviyyədə texnokrat parlament lazımdır. Düzdür, parlament tamamilə texnokratlardan ibarət ola bilməz, çünki onun fəaliyyətinin siyasi tərəfləri də var. Lakin yüksək səviyyəli texnokratların parlamentdə geniş təmsilçiliyi vacib şərtlərdəndir. Parlament texnokrat hökumətin qarşısına çıxıb, onun təqdim etdiyi proqramları təhlil etmək, ondan hesabat istəmək imkanında olmalıdır. Hesab edirəm ki, biz nəticə əsaslı büdcəyə keçid prosesində ləngiyirik.

- Hökumət yeni büdcə tərtibatına keçid qərarını 2015-ci il böhranında verdi. İndi yenidən neftin qiymətləri kəskin düşüb, koronavirus pandemiyası iqtisadiyyatın digər sektorlarına da mənfi təsirini göstərir. Sizcə, bu amillər prosesin sürətləndirilməsinə gətirib çıxara bilərmi?

- Doğru deyirsiniz, bu qərar böhran dövründə qəbul edildi. Yəni faktiki olaraq, hökumət məcbur olub nəticə əsaslı büdcəyə keçid qərarı verdi. Prosesin sürətlənməyinə gəlincə, burada zəruri kadr təminatı məsələsi mühüm rol oynayır. İstəmək bir məsələdir, istədiyini həyata keçirmək üçün potensialının olması başqa. Yəni peşəkar kadrlar da olmalıdır ki, proses irəliləsin. Bu gün hökumətin zəruri peşəkar kadrlarının yetərincə olmadığı qənaətindəyəm. Amma vətəndaş cəmiyyətində, universitetlərdəki heyət arasında yetərincə bilgili insanlarımız var. Onları tapıb bir-bir yerinə oturtmaq lazımdır. Açığını deyim, Maliyyə Nazirliyi bizi dəvət edir bu məsələ ilə bağlı müzakirələrə. Mən onlara dedim ki, çalışın, hər bir qurumda strateji planlaşma ofisləri yaradın. Çünki nəticə əsaslı büdcə prosesində ən həlledici məqam strateji planlaşmasının düzgün, peşəkar aparılmasıdır. İndiki halda yeni başladığımıza görə təbii olaraq, qurumlarımızda bu sahədə çatışmazlıq var. Buna görə də hər bir qurumda təcili olaraq strateji büdcə planlaşması ofisi yaradılmalıdır. Bu ofislər hətta formal olaraq yaradılsa belə, kadr lazım gələcək, axtarışa çıxacaqlar və bilgili insanları cəlb edəcəklər. Məncə, bu işə indilərdə başlansa, qısa müddətdə belə ofisləri formalaşdıra bilərlər.

- Böhran demişkən, koronavirus dünyada iqtisadiyyatı sanki dondurub. Azərbaycanda da kifayət qədər ciddi problemlər yaradır. Bu şəraitdə hökumət büdcə xərclərinin azaldılmasına gedəcəkmi? Gedəcəksə, sizcə, hansı maddələr daha çox ixtisara məruz qala bilər?

- Hökumətin bir strateji səhvini deyim sizə büdcə ilə bağlı. Bilirsiniz ki, 2018-ci ildə ölkədə yeni büdcə qaydası tətbiq olunmağa başladı: hər ilin icmal büdcəsinin xərclərinin yuxarı həddi əvvəlki ilin büdcəsindən inflyasiya faizini nəzərə almaqla, 3 faizdən yuxarı ola bilməz. Biz elə həmin vaxt tədqiqat aparırdıq və nəticəsi olaraq, məsləhət gördük ki, büdcə qaydası xərclər deyil, gəlirlər əsasında tərtib olunsun. Yəni tutalım ki, neft gəlirlərinin büdcədəki payı heç bir halda 30 faizdən yuxarı ola bilməz. Ya Neft Fondunun büdcəyə transfertinin həcmi Fondun ümumi büdcəsinin filan faizindən artıq ola bilməz. Hökumət bunu qəbul etmədi. Onda biz dedik ki, xərclər üzərindən tərtib edirsinizsə, heç olmasa nominal deyil, real xərclər üzərindən edin bunu. Bu təklifi də qəbul etmədilər, amma bir ildən sonra bizim dediyimizə gəldilər.

Strateji səhv isə bu oldu ki, 2017-ci ildə büdcə ən aşağı həddə enmişdi, 2018-ci ildə onu 35 faiz artırıb büdcə qaydasını həmin artmış büdcə əsasında tətbiq etdilər. Hökumət 35 faizlik büdcə artımına getməməliydi...

İndi hökumət neynəməlidir? Çox ciddi reviziya aparmalıdır. Hamı deyir, korrupsiya var. Bu gün dövlət satınalmalarında çox ciddi risklər var. Ciddi bir alternativ hesablama aparılmalıdır ki, dövlət satınalmalarında korrupsiyanın, səmərəsiz xərcləmənin miqyası nə qədərdir. Hamı bunların olduğunu deyir, amma konkret hesablama yoxdur ortada. Birinci iş buradan başlamalıdır – satınalma qanunvericiliyi ciddi şəkildə təkmilləşdirilməlidir. Risk menecmenti yaradılmalıdır. Risk menecmentinin mahiyyəti odur ki, əvvəlcədən müəyyən olunmuş indiqatorların əhatə dairəsinə düşən satınalma riskli hesab olunur və araşdırılır. Gürcüstanda bu mexanizmdən istifadə edilir. Bir təchizatçı təşkilat il ərzində 6-7 dəfə satınalmada iştirak edib udursa, bu, artıq risk yaradır. Yaxud bir dövlət təşkilatının satınalmasında bir təchizatçının payı 50 faizdən çox olursa, bu, risk menecmentinin araşdırmasına salınır. Bizdə də analoji mexanizm tətbiq olunmalı, Dövlət Satınalmalar Agentliyinin səlahiyyətləri genişləndirilməli, bu qurum hökumət deyil, parlament qarşısında hesabat verən quruma çevrilməlidir. Risk menecmenti əsasında qymətləndirmə aparıb, ortaya dəqiq rəqəmlər qoymalıdır. Belə rəqəm olmadan, büdcənin hansı xərclərinin ixtisar olunmasının mümkünlüyünü mən deyə bilmərəm.

Bilirsiniz, Azərbaycan unikal ölkələrdəndir ki dövlət investisiyalarının büdcədəki payı bu qədər yüksəkdir. Heç bir ölkədə investisiya xərcləri belə yüksək deyil. Düzdür, hökumət əsaslandırır ki, infrastrukturun qurulması üçün buna ehtiyacımız var. Belədirsə, bütün proses şəffaf olmalıdır. Niyə bu gün dövlət şirkətləri dövlətdən subsidiya, investisiya almalıdır ki? İllərdir biz deyirik ki, enerji, qaz, su paylama şəbəkələri özəl idarəetməyə verilməlidir. Belə olarsa, büdcə nə qədər yükdən azad olar.

- Yəni indi hansı xərc maddələri üzrə ixtisarların real olduğunu dəqiq söyləmək mümkün deyil?

- Əlbəttə, konkret rəqəmlər demək mümkün deyil. Amma bir sıra şaffaf olmayan xərc maddələri var ki, nəzərlər dərhal onlara yönəlir. Məsələn, dövlət əsaslı vəsait qoyuluşu xərc maddəsi üzrə vəsaitlər hələ bölüşdürülməyib, büdcənin üçdə biri qədərdir. Yaxud əsas bölmələrə aid olmayan xidmət xərcləri deyilən bir böyük maddə var. Bu maddəni ümumiyyətlə, çıxartmaq lazımdır büdcədən. Beynəlxalq büdcə standartlarında belə bir bölmə yoxdur. Qeyd etdiyim iki bölmə büdcənin 40 faizə qədərini əhatə edir. Həmin bölmələrin içərisində hansı maddələri ixtisar edəcəklər, onu deyə bilmərəm.

- Büdcədə dəyişiklik yəqin ki, parlament vasitəsilə aparılacaq...

- Büdcə qanunvericiliyində müddəalar var ki, hansı hallarda büdcəyə dəyişiklik olunur. Bu hallar ilin ikinci yarısında büdcəyə baxılmasını mümkün edir. Ondan tez mümkün deyil. Qanunvericilik hökumətə icazə verir ki, müəyyən həddə qədər xərc maddələrinin sekvestrini həyata keçirsin. Ondan yüksək məbləğ parlamentdə təsdiq olunmalıdır.

Düşünürəm ki, hökumət neftin dünya bazar qiymətlərinə görə Dövlət Neft Fondundan transfertin məbləğini azaltmaq istəsə, büdcəyə yenidən baxılacaq. Yox, əgər istəməsə, Fonddan transferti olduğu kimi icra etmək istəsə, onda büdcəyə yenidən baxmağa ehtiyac yaranmaya bilər.

- Bəs Neft Fondundan transfertin məbləğinin artırılmasına gedilə bilərmi sizcə?

- Neftin qiyməti 30-32 dollar olarsa, Fondun gəlirləri 4,5-5 milyard dollardan yuxarı olmayacaq. Bu halda transfertin həcmi azaldılmasa, hökumət məcbur olacaq Fondun ehtiyatlarından istifadə etsin. 2016-2017-ci illərdə buna gedib artıq. İndi də əgər yuxarıda dediyim xərc maddələrini azaltmaq hesabına Fonddan transferti də azaltmayacaqlarsa, onda Fondun ehtiyatlarını xərcləməli olacaqlar.

Siz deyən varianta gəldikdə, Fonddan transfertin məbləğini artırmaq üçün gərək büdcə qaydası qüvvədən salına. Yəni prezident fərman verərək, büdcə qaydasının icrasını dayandıra. Buna görə də real hesab etmirəm bu variantı. Daha real olanı bir sıra xərc maddələrinin kəsilməsinə gedilməsidir...

Qaynarinfo-nun İqtisadiyyat şöbəsi



AFN.az
Redaksiyamızla əlaqə: tel; 070 372 99 90, E-mail:office@afn.az



menyu
menyu